2019年6月17日，我国国家新一代人工智能治理专业委员会发布《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》（以下简称《新一代人工智能治理原则》），提出人工智能治理的框架和行动指南，强调和谐友好、公平公正、包容共享、尊重隐私、安全可控、共担责任、开发协作、敏捷治理8个原则，其中涉及伦理治理要求，重点在负责任。

内容提要：应对环境保护的需要，民法典需要在一定程度上修正其传统。民法的自由具有消极性，用于排除外来的不当干预，并不要求主体积极追求与实现自己的权利，与公民人文主义要求公民积极参与各种共同体决策的积极自由相对。

基于此，《民法总则》第9条直接规定了绿色原则，⑧规定民事主体开展民事活动应当保护生态环境，将促进人与自然和谐发展和社会可持续发展确立为一项独立的民法原则，通过直接的方式要求民事主体开展民事活动需履行保护生态和环境的行为义务。⑩参见张新宝：《中华人民共和国民法总则释义》，中国人民大学出版社2017年版，第17页。这些方面的作用同样不容忽视。(47)参见张梓太：论我国环境法法典化的基本路径与模式，《现代法学》2008年第4期，第32—33页。如今，环境法的庞杂而散乱的现状，促使寻求对环境法进行体系化的方法成为世界诸国需要直面的普遍性问题。

在缺乏有效监督和制约的情况下，出现了公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的现象。罔顾生态规律、漠视自然的权利和价值、经济至上、狭隘的人本主义运动、不考虑资源配置可能付出的环境代价，弊端已充分显现。从实践来看，许多合同都是因为政府认为存在腐败行为而否定合同的效力。

（二）扩张行政协议的范围并不符合国有土地及其他自然资源制度改革的目标 我国在公有制的基础上发展市场经济，是人类历史上前所未有的一项创举，土地是财富之母，要发展市场经济，就必须使土地等重要的自然资源进入市场，这就需要建立和完善国有土地等自然资源有偿使用制度，以充分发挥土地等国有自然资源的经济效用。行政法上的权利义务关系是比较宽泛的概念，其既包括行政机关与行政相对人在行政活动中所形成的权利义务关系，也包括在行政救济与行政监督等方面所产生的权利义务关系。正如毛雷尔所指出的，当今社会生活复杂，造成不只人民依赖行政，行政亦依赖人民的结果，行政协议能够应对复杂的社会生活，提供多种不同的解决方案，从而有效平衡各方利益，从而达成各方都满意的最适合的解决方案。这也意味着，不能仅从行政机关是否享有变更、解除合同的权利而认定该协议是否为行政协议。

如果某协议只是涉及行政机关与相对人的权利义务关系，而不涉及行政权的行使，则不应当将其认定为行政协议。合同一词传统上是指民事合同，但自 19世纪末以来，合同概念开始运用于行政法领域中，并产生了行政协议的概念。

从《解释》第 2条的规定来看，其将国有自然资源使用权出让协议以及政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议也纳入行政协议的范畴，但事实上，此类协议本质上是当事人之间的自愿交易，是一种市场行为，应当属于民事合同，不宜将其纳入行政协议的范畴。事实上，除典型的民事合同外，行政机关参与订立的合同关系，很难完全排除其包含一定的行政法上的权利义务关系。行政行为的单方性、强制性可能造成民众消极的不合作，并不利于相关行政事务的开展，而借助行政协议制度，则可以有效缓解行政行为单方性、强制性所带来的问题，尤其是在相关行政事务需要民众协力配合的情形，如土地征收、环保等情形，行政协议更有利于行政活动目标的实现。尤其是第 2条中使用了其他行政协议这一兜底条款，使行政协议的范围具有开放性。

也有观点认为，认定行政协议，要看该协议的目的是 否是为了公共利益目的而订立。但是，在此种情形下，主要应根据协议的内容界定其性质，而不是根据其主体身份予以判断。以及法律上或者在协议之中是否规定了行政机关的行政优益权。例如，在建设用地使用权的出让等合同中，当事人签订合同的目的在于设定或变动民法上的物权，因而，其发生的法律效果也体现为私法上的效果。

事实上，交易安全本身也是公共利益，维持契约的神圣性、维护交易安全等，本身也是公共利益的体现。只要行政机关一方违约，除非存在法定或约定的免责事由，否则，相对人均可以主张违约责任，这更有利于维护合同的严肃性。

也有学者认为，凡是政府参与订立的协议，几乎都可以纳入行政协议的范畴。一是就合同的订立而言，即使行政协议可能通过招投标等方式进行，但是最终仍要经过要约承诺等过程才能被订立。

从比较法上看，两大法系都承认了行政协议的概念，注重通过采用包括行政协议在内的多种方式实现行政目标，而且两大法系也都强化了对行政协议的管理，对行政协议的管理甚至已经成为政府购买公共服务的核心内容。关于公共利益的认定标准，法国法采公共服务说，即只要是为了公共服务 目的而订立的协议，都是行政协议。（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议。可见，以是否为实现行政管理或者公共服务目标 作为行政协议的认定标准，根本无法准确限定行政协议的范围，也无法将行政协议与民事合同相区分，可能导致大量的民事合同被不当认定为行政协议，影响交易安全与交易秩序。通过行政协议的方式，行政机关与行政相对人之间都可以参与到行政行为之中，行政征收的补偿协议最充分地反映了行政协议的这一功能，在征收协议的内容确定中，各方当事人的参与保证了各方利益得到更为平衡地实现。《解释》也采取了此种立场，依据第 4条和第 6条的规定，在当事人就行政协议发生纠纷后，公民、法人或其他组织可以原告的身份提起行政诉讼，而作为被告的行政机关不得就行政协议提起反诉，这实际上也是将能够提起行政诉讼的主体限于公民、法人和其他组织一方。

而行政协议虽然也包含一定的私法自治的因素，但其本质上是一种替代行政行为，是行政权力行使的一种方式，因此，其本质上是行政法律关系。但问题在于，何为行政法上的权利义务内容，该条并没有作出规定。

行政协议具有不同于民事合同的特殊性，其是行政机关行使行政职权的一种替代方式，而非一种市场行为。行政协议不同于一般的民事合同之处就在于，其本质上不是一种交易的产物，而具有非市场性，这也是其应与一般民事合同相区别，而需要在法律上单独规定的原因所在。

行政协议概念的产生，也使得行政手段更为多元化，行政也并不再仅仅是一种消极行政，而转化为一种给付行政，这在客观上也要求行政机关采用更为多元化的方式和手段实现其行政目标。在我国，从提高行政效率，实现社会治理方式的多元化，更好地实现治理等目的出发，确有必要在法律上确认行政协议的概念，并对其进行规范。

行政协议的产生与发展，使行政法具有了独特的功能。例如，在农安县国土资源局诉农安县明佳房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案中，法院认为，原、被告在平等自愿基础上签订《国有建设用地使用权出让合同》，不违反法律规定，合同合法有效。而一旦将该协议作为行政协议，这就在法律上遇到障碍，国有土地出让一方无法在法院提起诉讼，这将导致这些合同发生纠纷后，如果行政机关无法以原告身份起诉，则难以通过诉讼解决纠纷，甚至可能鼓励相对方违约。在行政机关行使行政职权时，其与行政相对人是单向度的行政 管理关系，而在行政机关参与民事活动时，则其与对方当事人形成平等的民事主体关系。

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。从实践来看，政府违反行政协议的现象时有发生，如新官不认旧账、因政府换届导致违约等，一些政府甚至以行使行政优益权为由，单方面变更、解除合同，又不能给予合同另一方足够的补偿，这显然不利于保护相对人的利益。

这首先是因为，此类协议在性质上是一种市场行为，是一种交易关系，不宜将其纳入行政协议的范畴，正是因为此类协议是一种交易关系，其与作为非交易关系的行政协议的区别表现在如下方面。毛雷尔认为，如果行政机关的行为是依据特定的法律规定而实施的，则应当依据该法律规定确定该行为的性质，在缺乏法律规定时，则应当依据该行为的所处的体系脉络以及该行为的目标确定该行为的性质。

另一方面，行政管理或者公共服务目标的内涵较为宽泛，外延也非常模糊，几乎接近公共利益的内涵，这显然难以为行政协议的认定提供明确、具体的认定标准。在我国司法实践中，有的法院也采取了此种立场。

在许多领域，单方的行政行为越来越多地被行政协议所取代，这也对行政管理的方式产生了一定的影响，传统的行政管理方式主要是行政命令，而行政机关现在则越来越多地与行政相对人之间通过协议的方式进行合作。行政协议是行政机关作为一方当事人所订立的，而且在行政协议中，行政机关是以国家权力主体的身份出现的。二是目的要素，即行政机关订立行政协议应当是为了实现公共服 务或者行政管理目标。所谓行政优益权，是指国家为维护公共利益，保障行政主体职权的行使而赋予其职权上的优益条件或者资格，如单方变更、解除协议的权利以及制裁权等。

原告已依约履行合同约定交付土地的义务，被告未完全履行合同约定履行支付土地出让金义务，已构成违约，应承担违约责任。三是合同的变更和解除必须由当事人达成合意，任何一方在欠缺法律依据和合同约定的情况下，不得变更或解除合同。

一、问题的提出 近年来，全国各地人民法院受理的行政诉讼案件大幅增长，据统计，2016年全国法院共审结行政案件327429件, 同比上升20%, 结案率为84.63%，同比上升 0.67个百分点。有鉴于此，笔者拟针对行政协议的范围，就《解释》的相关规定谈一点粗浅的看法。

三是体现行政相对人意愿的功能。可见，行政协议注重了公共利益的重要性，但是往往忽视了交易安全。

(责任编辑：韦绮姗)